© 2016 Kagge Forlag AS

Omslagsdesign: Trygve Skogrand

Layout og ebok: Dag Brekke | akzidenz

ISBN: 978-82-489-1932-2

Forlaget har mottatt produksjonsstøtte fra Bergesenstiftelsen.

Kagge Forlag AS

Stortingsg. 12

0161 Oslo

www.kagge.no

De som styrer Norge

av Knut Olav Åmås

Dette er boken om den norske makteliten. Dette er boken om de 252 mektigste nordmenn som bor i Norge. Dette er boken om hva som gir dem makt og hvordan makten arter seg.

Ja, hvilke omstendigheter skaper makt, og hvordan blir den utøvd? Det er nødvendig å tenke overordnet og prinsipielt om hvor makten finnes i dette landet, men også mest mulig håndfast, knyttet til spesifikke miljøer – og få en oversikt over det kresne utvalget enkeltpersoner som fremstår som den norske maktens ypperste konkretisering.

Det er selvsagt noen karakteristikker av Norge som er mer relevante enn andre når temaet er makt og maktforhold: Norge er et egalitært land med tallrike flate strukturer. I utgangspunktet er nordmenn preget av betydelig skepsis mot både formell makt og annen makt. Ja, vi er et land med visse rabulistiske trekk, ikke så autoritetstro og hierarkisk som for eksempel Sverige.

Derfor kan makten bli utfordret, og blir utfordret konstant i et land som Norge, uansett hvor den befinner seg. Det kommer også av at vi er et relativt gjennomsiktig og åpent samfunn. Det er legitimt å kreve åpenhet som har med beslutninger og midler å gjøre, hvor som helst, når som helst, og ikke bare når det har med offentlig sektor i streng forstand å gjøre. Transparens blir stadig avkrevd også private selskaper og organisasjoner som mottar en viss andel offentlige midler.

Åpenheten blir ikke alltid innfridd, men da tappes til gjengjeld tillitskontoen for den som ikke vil gi innsynet som blir krevd og ønsket, slik vi så det skjedde med topplederne i Fotballforbundet og Idrettsforbundet vinteren og våren 2016.

Tillit som samfunnsbasis

Vi tror de trekkene vi har beskrevet, blant annet har å gjøre med hvor sterkt tillitsrelasjoner preger det norske samfunnet. For Norge er et land der den gjensidige tilliten er meget sterk: Tilliten borgerne imellom og mellom myndigheter og borgere, er stor. Ja, tillit er en dominerende faktor i den organismen som det norske samfunnet er.

Fortsatt er Norge et relativt homogent land. Viktige og innflytelsesrike miljøer er ganske ensartet, med små innslag av for eksempel etniske minoritetspersoner. Cirka 15 prosent av befolkningen har bakgrunn fra utlandet. I Oslo er tallet én av tre. Men denne del av folket er underrepresentert når det gjelder makt. Det tar noen generasjoner å innta alle posisjoner i et samfunn, og det er heller ikke alltid like enkelt å bli sett av ledere og styrer som søker trygghet og gjerne rekrutterer noen som ligner på dem selv. Det er seige strukturer å endre på.

Ganske homogent er Norge også ved å være et land med små økonomiske forskjeller. Iallfall relativt sett, selv om de ser ut til å være økende. Vi er et av de likeste, men også et av de rikeste land i verden. De høyeste inntektene øker sterkt, det samme gjør de største formuene. Likevel, forskjellene er i internasjonal sammenligning etter måten beskjedne. Men de ser altså ut til å øke.

Makten vi må lete etter

Hvor kan vi så finne makten i Norge? Det finnes kanskje mindre av den der du tror du ser den, og mer av den der du ikke så lett oppdager den. For også i Norge er det ganske ofte slik at den reelle makten skjuler seg. Da blir den ofte større enn den ellers ville vært. Det er naturligvis langt lettere og mer behagelig å utøve makt og få gjennom beslutninger når personene rundt deg ikke er oppmerksom på din posisjon og innflytelse i seg selv, men konsentrerer seg om det du sier og det du gjør.

Det sitter langt inne å vedgå at du har makt, særlig å gjøre det i offentligheten. Dette har naturlig nok intim sammenheng med norsk mentalitet og den norske likhetstenkningen, og med norsk egalitær kultur. Vi lever i et land med relativt sett små forskjeller mellom folk, sosialt og økonomisk, og det er forholdsvis kort vei til makten og beslutningstagerne for mange. Slik sett er Norge et unikt samfunn. 

Men makten benekter også seg selv fordi mange typer makt rett og slett selvsagt blir best og mest effektivt opprettholdt og styrket når den – om ikke skjuler seg, så iallfall er diskret, nøktern og nedtonet. Den nye lederen i Norsk kulturråd og direktør på Henie Onstad Kunstsenter, Tone Hansen, er en av de få som har brutt med dette, og hun har åpenbart en del innflytelse. I et intervju med Dagbladet vinteren 2016 svarte hun befriende direkte og ærlig på spørsmålet om hun nå er Kultur-Norges ukjente maktkvinne: «Ja, jeg har ikke noe imot å ha makt. Det er et privilegium å forvalte makt, og jeg er ikke redd for å si at jeg har det heller, for det har jeg.»

Det er et sjeldent unntak å se slike utsagn. For maktpersoner vil vanligvis enten ikke snakke om temaet i det hele tatt, eller de svarer til nød at de nok ikke har makt, men «innflytelse på vegne av fellesskapet» og «på vegne av teamene jeg er så privilegert å få lede». Noe sånt.

Grå eminenser ønsker å forbli grå, bakspillere vil holde seg mest mulig i bakgrunnen. Taushet, det å avstå fra å delta i åpne debatter eller nekte å svare for seg i aktuelle saker, er også en av maktens fremste hersketeknikker (i tillegg til at noen mener det kommer så lite ut av medieeksponering at de heller avstår). Og den virker. Det er slående hvor ofte saker kan dempes og reduseres når noen av dem sakene berører og involverer, forholder seg tause. Som forfatteren Arnljot Eggen har sagt det: «Lytt nøye på det makta teier om.»

Seks kategorier og sektorer

Vi har delt det norske samfunnet inn i seks områder. De to største og viktige kategoriene av navn på maktlisten vår, er politikk og arbeids- og næringsliv. Politikk avgrenser vi til partipolitikk, vi har ikke tatt med eksterne rådgivere, kommunikasjonsrådgivere og konsulenter, og ytterst få i støtteapparatene til politikerne også. Det skyldes, som Kristin Clemet utbroderer i kapitlet om makt i norsk politikk, rett og slett at de ikke når helt opp. Men vi har selvsagt med andre typer bakspillere som påvirker politikken, for eksempel organisasjonsledere, i andre kategorier. 

Arbeids- og næringsliv omfatter både det tradisjonelle, vare- og tjenesteproduserende næringslivet, men også advokater og rådgivere samt organisasjonene i sektoren.

Vi har en klar begrunnelse for hvorfor vi vekter sektorene så ulikt: Den reelle, «harde» makten er til syvende og sist viktigere enn den myke, symbolske makten, den synlige opinionsmakten. Den harde makten finnes i særlig høy grad i arbeids- og næringsliv og politikk.

Forvaltning teller mektige navn i departementer, direktorater og ytre etater. Forsvaret har vi også plassert her, like ens rettsvesenet. Kunnskap omfatter mektige personer innen skole, høyere utdannelse (høyskoler og universiteter) og forskning. «Kunnskap er makt», skrev den engelske vitenskapsmannen og statsmannen Francis Bacon. Norge er definitivt et kunnskapssamfunn, men det innebærer ikke at det er veldig mye «hard» makt samlet i selve sektoren. En rekke kunnskapsaktører har likevel betydelig makt og innflytelse. Også professorstanden påvirker oss mer og på flere måter enn vi skulle tro, ikke minst gjennom jus- og økonomiprofessorers aktive deltagelse i sentrale offentlige utvalg, blant annet de som leverer NOU-er (Norges offentlige utredninger).

Vi lever i et mediesamfunn, men kategorien «kulturliv og medier» er relativt liten. Her har vi prioritert personer med ansvar for innhold. Politikere på feltet og også ledere med rent kommersielt/merkantilt ansvar, er plassert henholdsvis i politikkategorien eller i arbeids- og næringsliv. Sivilsamfunnet / den tredje sektor er en kategori av samme størrelse, der vi reflekterer makten i frivillige organisasjoner, idrett, religion/livssyn og stiftelser. At kultur og medier og sivilsamfunnet er to relativt små kategorier i boken, gjenspeiler også at selv om aktører kan være både synlige og ha troverdighet, påvirker de færre mennesker til å gjøre ting de ellers ikke ville ha gjort – sammenlignet med reell beslutningsmakt i politikk, arbeids- og næringsliv og forvaltning.

Denne tenkemåten medfører også at ingen norske bloggere når helt opp, og heller ikke norgessjefene til Google og Facebook. De to siste selskapene er viktige i Norge, men Jan Grønbech og Rune Paulseth har begrenset makt selv; de er sterkt sentralstyrt.

For å oppsummere: Det finnes langt mer makt noen steder i Norge enn andre. Makten er i påfallende høy grad knyttet til nærhet til – og påvirkning og innflytelse på – offentlig sektor og beslutninger i offentlig politikk. Dette skyldes at Norge har en enorm offentlig sektor. På mange områder er offentlig finansiering den eneste eller den dominerende pengekilde. Til og med i den såkalte tredje sektor, i sivilsamfunnet med de frivillige organisasjonene, idretten og organisasjonene innen religion og livssyn, er det slik.

Hvor makten kan finnes

Hvor finnes så makten i Norge, og hvordan arter den seg? Jo, makten i dette landet er:

knyttet til formelle posisjoner

knyttet til uformelle posisjoner

basert på nettverk du virkelig bruker og utnytter

de formelle, offisielle sammenhengene du inngår i

de uformelle og sosiale sammenhengene: fester, middager, foreninger og andre steder og fora der mennesker møtes

Vi ser på hele Norge geografisk. Men makt klumper seg sammen også på dette viset. Det finnes adskillig mer reell og utøvende makt sentralt, særlig i de største byene, enn noen andre steder. Vi har ikke bedrevet geografisk kvotering når vi har laget listen vår, men sett etter den faktiske makten. Da kommer ofte maktpersoner utenfor de største byregionene til kort, enten vi liker det eller ikke.

Vi er selvsagt også bevisst på kjønn når vi ser etter de 252 mektigste nordmenn. Men makten er ikke kvotert eller jevnt fordelt. Det finnes rett og slett en betydelig høyere andel menn med makt i Norge, enn kvinner – også i 2016.

Bakmennene og tilretteleggerne

Den skjulte og overraskende makten er av natur ikke så lett å finne, men vi er spesielt interessert i å lete etter den. Det er den som finnes hos for eksempel byråkratene, bakfolkene, tilretteleggerne, premissleverandørene, kunnskapsleverandørene, rådgiverne, konsulentene og forretningsadvokatene. De fleste av oss kan huske å ha sett flere maktkåringer som mest fremstår som en reproduksjon av organisasjonskart. Det har lite for seg og avdekker ikke reelle maktforhold.

Vi har i stedet forsøkt å se etter og kartlegge innenfor hver sektor dem som virkelig trekker i trådene, og det er ofte personer som går under offentlighetens radar. Disse personene befinner seg ofte rundt eller i nærheten av beslutningsmakten, men tar ikke nødvendigvis beslutningene selv, i det minste ikke formelt. De er premissleverandører, samtalepartnere og rådgivere.

Vi har nok bare delvis lykkes i å finne tilstrekkelig mange av tilretteleggerne og bakfolkene. De er vanskelige å identifisere. Nettopp fordi de har en så lav profil, krever det store anstrengelser å finne frem til dem og innhente kunnskap om deres innsats og betydning. Jeg er sikker på at det er mange som er direkte glad for ikke å være nevnt i boken. Offentlighet er ikke noe mål eller ønske for dem. Det samme opplevde jeg da jeg i 2015 publiserte en større kommentar om «de nest rikeste» i Norge, en ganske stor og voksende gruppe. Så godt som ingen av de aktuelle responderte på henvendelser fra medier som fulgte opp saken – bare et par velstående eiendomsmeglere som allerede hadde en slags offentlig profil for å markedsføre sin overvurderte kompetanse.

Synlighet er derfor ikke i seg selv noe som helst selvstendig kriterium for makt i vår oppfatning. Og formell makt/posisjonsmakt ser vi alltid på med skjønn for å vurdere hvor mye reell makt personen i posisjonen faktisk ser ut til å ha. Da er det en rekke faktorer som må tas med i diskusjonen, ikke minst nettverk. Vi husker fortsatt daværende LO-leder Gerd-Liv Vallas ærlige, men ukloke utsagn da det stormet som verst rundt henne før hun ble nødt til å gå av: «Æ ha mæktige vænna!»

Kriterier for makt

Hva er så kriteriene vi har benyttet oss av i arbeidet for å vurdere hvem som har størst makt? Vi har en liste med faktorer vi særlig har tatt med i vurderingen – og som vi har veid mot hverandre med skjønn og dømmekraft:

formell posisjon/stilling

beslutningsmyndighet

økonomisk kapital

profesjonelt nettverk

personlig nettverk – uformell posisjon

ressurser til disposisjon – økonomisk og menneskelig (for eksempel personale)

styreverv og andre verv

kulturell makt/kapital – kunstnerisk eller kunnskapsbasert

symbolsk makt/kapital – spesiell erfaring, troverdighet og samlende evner

dagsordensettende makt

mediegjennomslag

personlig påvirkningskraft/overbevisningskraft – karisma og retoriske evner

personlige og menneskelige egenskaper

personlig vilje til å utøve makt samt ambisjonsnivå

De to siste faktorene er ofte underbelyst og underreflektert, og det kommer blant annet av at de er særlig subjektive og kvalitative. De er ganske vanskelige å få grep om i det enkelte tilfellet. Men det er ingen tvil om at det å utøve makt ofte krever en fast vilje til nettopp å utøve den, bruke den. Det krever også at en person greier å forstå sin samtid og kontekstene han eller hun inngår i, en slags praktisk kunnskap og dømmekraft: Når er det tid for hva? Hva er mulighetsrommet her? Hvor ligger begrensningene? Slike tanker krever ofte en vilje til å risikere noe, legge hodet på blokken og ikke alltid spille helt etter reglene – men kanskje tvert imot utfordre dem og forandre dem.

En statsråd som har bare passe politisk kompetanse og begrenset kunnskap om sitt departements felt, kombinert med manglende evne eller vilje til å ta initiativer, vil overgi noe av sin store makt til andre i regjeringskollegiet og til forvaltningsledere som fyller vakuumet som svak politisk ledelse etterlater.

Variasjoner mellom sektorene

Kriteriene for hva som gir makt, varierer fra sektor til sektor – og for enkeltgrupper innen hver sektor. Innenfor både sivilsamfunnet og arbeids- og næringslivet vil noen av de mektige ha makt i kraft av økonomisk kapital, mens andre vil ha det i kraft av nærhet og fortrolighet til politiske beslutningstagere.

Posisjoner kan telle, men personlig makt, egenskaper og ikke minst nettverk der andre innflytelsesrike personer er med, teller alltid sterkt. Dette er faktorer som både kan styrke og redusere makten som følger visse posisjoner. Regjeringens statsråder er en av de spesielle typene embeter der makten som følger posisjonene, er så stor og åpenbar at selv de relativt sett svakeste personene ikke er svake nok til at de greier å utligne makten. Så stor er den reelle posisjonsmakten som følger en statsrådspost.

Makten er mer gjennomsiktig og åpen i forvaltning og politikk enn andre steder – og posisjonsmakt er relativt sett viktigere. Makten i forvaltningen er i utgangspunktet så formell at det er fristende å ty til organisasjonskartene, i alle fall på toppnivå. Og det er klart at det er mye beslutningsmakt knyttet til posisjoner, men den justeres av personlige egenskaper og litt av hvert annet.

Den politiske makten er fortsatt stor i Norge – ryktene om politikkens avmakt og snarlige endelikt er falske. De ledende politikernes posisjoner er viktige, men justeres sterkt av personlige egenskaper og nettverk – og det er slett ikke alltid de med høyest medieprofil som er mektigst. Politikk utøves i høy grad utenfor medienes lys – på partikontorene, i stortingsgruppene og i uformelle fora og direkte kontakt mellom enkeltpolitikere. Politikk er prosess og pragmatisme. Det som skjer i den politiske offentligheten, er derimot ofte preget av ritualer og retorikk, mens de reelle beslutningsprosessene skjer innad i partiene og i ikke-offentlige møter mellom partiene.

Hva så med de andre sektorene? I arbeids- og næringsliv og kulturlivet betyr posisjon noe mindre, mens uformell makt og nettverksmakt er viktigere opp mot beslutninger. I arbeids- og næringsliv er det avgjørende å granske markedsmakt, eiermakt og påvirkningskraft, videre personlige egenskaper, nettverk og utvalget av styreverv. En spesielt viktig gruppe er tilretteleggerne for viktige økonomiske beslutningstagere – konsulentene, rådgiverne og advokatene. I mediesektoren er selvsagt dagsordensettende makt relativt sett viktigere, og kan bidra til å presse frem beslutninger og naturligvis fra tid til annen velte ledere og endre maktforhold. Innen kunnskapssektoren er det mange som går igjen som premissleverandører gjennom for eksempel NOU-er og andre utvalg. Her kan det være mye skjult makt. I sivilsamfunnet har representanter for organisasjoner og institusjoner stort sett makt gjennom sin påvirkning på forvaltning og politikk. 

Men makten er ikke jevnt smurt utover i Norge. Den hoper seg opp i enkelte sektorer, visse miljøer og knyttet til konkrete enkeltpersoner. Makten hoper seg opp, som i en Matteus-effekt. Når man først har fått et par styreverv, blir man gjerne betraktet som aktuell for flere. De som rekrutterer, føler seg tryggere.

Det finnes mektige utlendinger bosatt for kortere eller lengre tid i Norge. Og det finnes mektige nordmenn bosatt i utlandet. Begge grupper kunne ha vært med, men vi har valgt å begrense oss på en håndterbar måte. Ingen av de førstnevnte er med i boken. I utgangspunktet er heller ikke de sistnevnte med, slike som NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg og Europarådets generalsekretær Thorbjørn Jagland. Det er fordi de i dag har relativt begrenset innflytelse på Norge og norske forhold.

I noen få tilfeller har vi tatt med nordmenn bosatt ute, gitt at de faktisk utøver stor påvirkning på norsk politikk, forvaltning eller økonomi. Det gjør slike personer som rederen og oppdrettsmagnaten John Fredriksen og ESA-presidenten Sven Erik Svedman.

Definisjoner av makt

En vanlig fordom når temaet er makt i Norge, er å sette makt ensbetydende med maktmisbruk. Den mentaliteten som forfatteren Jens Bjørneboe uttrykte, klinger med i bakgrunnen: «Makt betyr bare én ting: adgang til å påføre andre smerte.» Eller som i lord Actons klassiske utsagn: «Makt korrumperer – og absolutt makt korrumperer absolutt.»

Den irsk-engelske forfatteren George Bernard Shaw så det annerledes: «Makt korrumperer ikke, men tosker i maktposisjoner korrumperer makten.» For selvsagt er ikke makt synonymt med maktmisbruk og overgrep, slik det av og til kan virke når både mediefolk og radikale grupper i samfunnet uttaler seg om maktforhold. Det eksisterer en slags iboende mistenksomhet til makt. Det er i og for seg sunt, men analytisk er det ikke så fruktbart. Derfor har vi et begrep om makt som ikke i utgangspunktet er negativt eller ladet.

Når vi leter etter formelle definisjoner av makt, er det tre som raskt melder seg i de fleste oppslagsverker og diskusjoner (her inspirert av Fredrik Engelstads artikkel i snl.no, Store Norske Leksikon på nett):

Den tyske sosiologen Max Weber beskrev makt som «enhver sjanse til å gjennomføre sin vilje innenfor en sosial relasjon, også på tross av motstand, uansett hva denne sjansen beror på». Han la også vekt på at maktforhold og maktutøvelse må være preget av legitimitet hos den som vil ha sin vilje realisert. Ellers blir det ikke resultater av det. Slik legitimitet kommer ikke bare av en posisjon eller visse formelle funksjoner, den kan like gjerne ha sin kilde i personlige egenskaper eller faglig kunnskap.

Den amerikanske statsviteren Robert A. Dahl har et litt beslektet maktbegrep når han sier: «A har makt over B i den grad A får B til å gjøre noe han/hun ellers ikke ville gjort.»

Sosiologen Steven Lukes opererer på sin side med tre forskjellige former for maktutøvelse: 1) A kan få sin vilje gjennom på bekostning av B, for eksempel ved å få flertall i en avstemming i et politisk organ. 2) En mer indirekte maktutøvelse dreier seg ikke om å vinne en avstemming, men om hvilke temaer som kommer på dagsordenen og i det hele tatt blir stemt over. 3) Makt dreier seg også om rett og slett å påvirke hva folk ønsker og mener. Det kan dreie seg om for eksempel ideologisk eller livssynsmessig påvirkning.

Vi synes spesielt Dahls maktbegrep er for negativt. Lukes’ er bredere og mer nøkternt dekkende, og tar hensyn til at maktutøvelse overhodet ikke trenger å bestå i å gjøre noe mot noens vilje, men like gjerne dreier seg om å påvirke og å flytte meninger og holdninger, og for den saks skyld i en retning som de som blir påvirket, positivt kan slutte seg til, selv om de ikke var seg saken bevisst tidligere. Ja, vi liker Steven Lukes’ definisjon.

For makt trenger ikke innebære å ta beslutninger på tvers av andres interesser. Det er også å ta viktige beslutninger eller å påvirke slike. Det dreier seg om å påvirke andre til å gjøre noe eller handle på nye måter. Jo flere du påvirker, desto mer makt har du. Jo mer du «forflytter» mennesker, desto mer makt har du. Og vi kan utøve makt uten at vi aktivt handler eller bevisst tenker over det, ved at andre mennesker tilpasser seg oss. 

Vissheten om at du kan utøve makt, kan være nok til at folk strekker seg langt for å unngå handling fra din side, eller for å blidgjøre deg. Det gir makt. I den grad du påvirker mennesker i strid med dine egne interesser, er det imidlertid ikke maktutøvelse. Makten må virke i tråd med din «vilje», slik Weber beskriver det.

Spørsmålet er hvor fruktbart det er i det hele tatt å abonnere på ett overordnet og samlende maktbegrep, uten at det samtidig blir skjevt og misvisende – eller så allment at det ikke forteller så veldig mye.

Så er det selvsagt slik at forskjellige maktressurser har ulik effekt i ulike sektorer og overfor forskjellige mennesker. En overordnet maktforståelse kan likevel ligge fast. Det er prinsipielt sett mulig å fastslå hvem som har makt gjennom å studere hvordan de påvirker sine omgivelser. Den som har størst påvirkning, har størst makt. Påvirkningen må overlappe med det aktøren selv ønsker, men trenger ikke skje intensjonelt.

Å finne og kartlegge makten

Det er stor interesse for å diskutere makt i Norge. De to store maktutredningene de siste tiårene er gode eksempler på det. Den første het bare Maktutredningen, pågikk fra 1972 til 1982 og ble ledet av sosiologen Gudmund Hernes. Den tok spesielt for seg forholdet mellom stat og økonomi, men lanserte blant mange nye, slående begreper også et om «det medievridde samfunnet». Den andre ble hetende Makt- og demokratiutredningen, pågikk fra 1998 til 2003 og ble ledet av statsviteren Øyvind Østerud. Denne utredningen tok spesielt opp konsekvensene av globaliseringen, blant annet rettsliggjøring av politikken.

Makt er ikke noe konstant og statisk. Makten forskyver seg, øker og svinner. I 2008 var jeg redaktør for et stort oppslagsverk utgitt på Aschehoug forlag, med tittelen Hvem er hvem? Den inneholdt 1000 norske navn innenfor alle samfunnssektorer, med fyldige artikler for de viktigste og med ti på topp-lister. Ganske mange av navnene er fortsatt aktuelle, men noen har forsvunnet, noen er blitt mindre viktige, andre viktigere, mens helt nye navn er kommet til bare i løpet av noen få år. Det er for eksempel slående å se hvem som mister all makt når de går ut av visse posisjoner, og ikke har de personlige egenskapene eller nettverkene som skal til for å utøve makt i andre posisjoner.

Så makten vandrer.